Les projets de régulation des GAFAM par l’UE (Le Monde)

Comme l’Union européenne entend domestiquer les GAFA

Par Alexandre Piquard

Publié hier à 00h43, mis à jour hier à 20h06

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Décryptages Le 15 décembre, Bruxelles présentera deux projets de règlements pour tenter de réguler les géants du numérique. Pour Google, Amazon, Facebook et Apple, l’épreuve s’annonce majeure ; pour les autorités politiques et les instances de régulation, elle est déterminante.

Comment réguler le numérique ? Quelles limites poser à l’immense puissance des Google, Amazon, Facebook et Apple (GAFA) ? Ces questions sensibles sont ravivées par la pandémie, dont les plates-formes en ligne sortent encore renforcées. Le débat entre dans une phase cruciale car la Commission européenne va présenter le 15 décembre deux projets de règlements ad hoc : le Digital Markets Act (DMA) et le Digital Services Act (DSA). A côté des initiatives sur la taxation du numérique et sur la modération des contenus, ces deux règlements ambitionnent de changer de paradigme sur le volet économique, en imposant des obligations aux géants du Web. Visant le cœur du modèle économiquedes plates-formes, ces textes promettent d’être plus férocement débattus encore que la directive sur le droit d’auteur de 2019. Et ils relancent une discussion mondiale qui résonne aussi aux Etats-Unis, où Joe Biden s’apprête à devenir président.

Pourquoi posent-ils un problème particulier ?

« Dans l’économie traditionnelle, la course à la taille est limitée par le plafonnement des économies d’échelle. Mais cette règle semble remise en cause par le numérique », explique le secrétaire d’Etat au numérique Cédric O. Avec les « effets réseaux », plus les plates-formes ont d’utilisateurs, plus leur attrait s’accroît. D’où le principe du « winner takes all » : le « gagnant » d’un marché devient ultra-dominant.

« De grandes plates-formes agissent comme des “gatekeepers” – des gardiens des portes d’un marché : elles contrôlent de larges écosystèmes qui deviennent impossibles à contester », pointe du doigt la Commission européenne, dans un document soumis à la consultation en juin.

En ligne de mire, Google, dont le moteur capte 90 % des recherches et dont l’environnement Android équipe 76 % des smartphones. Mais aussi Amazon, avec sa place de marché pour vendeurs tiers considérée comme « dominante » en France et en Allemagne, selon Bruxelles. Ou encore Apple, dont le système d’exploitation iOS et le magasin d’applications sont incontournables sur ses smartphones. Et Facebook, qui cumule avec Instagram les deux leaders des réseaux sociaux, en plus des messageries WhatsApp et Messenger. Article réservé à nos abonnés Lire aussi « La vindicte anti-GAFA a ouvert la porte à des choix politiques hasardeux »

« Différentes, ces entreprises ont en commun des tactiques pour renforcer leur domination : effets de levier pour passer d’un marché à l’autre, politiques de prix agressives, contrats contraignants, acquisition d’entreprises… », analyse l’économiste Joëlle Toledano, auteure cette année de GAFA. Reprenons le pouvoir ! (Odile Jacob, 186 pages, 19,90 euros). Par exemple, Amazon s’appuie sur la puissance de son offre Prime avec sa livraison gratuite pour conquérir le marché sensible du médicament aux Etats-Unis, note-t-elle.

En réponse, les GAFA assurent se concurrencer entre eux. Et être contestés par de nouveaux entrants : TikTok, Zoom, Shopify… Tous disent aussi innover au bénéfice du consommateur. Quant à entrer sur des marchés adjacents, ce serait banal : les chaînes de supermarchés ont bien lancé des stations-service, écrit Facebook dans sa réponse à la consultation. Article réservé à nos abonnés Lire aussi Fiscalité, régulation… : l’appel « Tech for Good », ou la déclaration de bonne volonté des géants du numérique

Les « monopoles naturels » du numérique sont aussi défendus par certains économistes comme Nicolas Bouzou, du cabinet d’études Asterès, ou Nicolas Petit, auteur de Big Tech & the Digital Economy. The Moligopoly Scenario (OUP Oxford, non traduit). « On est resté sur l’idée que la grande taille serait forcément mauvaise », regrette M. Bouzou.

Pourtant, Cédric O n’est pas convaincu : « Les travaux de l’économiste Thomas Philippon sur les Etats-Unis montrent qu’une concentration trop importante n’est pas bonne pour l’innovation et donc, in fine, pour le consommateur. » D’où le besoin d’une « supervision publique ».

Pourquoi les remèdes actuels ne marchent pas ?

Paradoxalement, Bruxelles a déjà beaucoup agi contre les GAFA. La commissaire à la concurrence, Margrethe Vestager, a infligé à Google 8,2 milliards d’amendes pour abus de position dominante : en 2017 pour son comparateur de prix Google Shopping, en 2018 pour Android et en 2019 pour AdSense, son système de publicité contextuelle. Depuis, deux enquêtes visent Amazon, accusé de favoriser ses produits et services au détriment des vendeurs tiers de sa place de marché. Article réservé à nos abonnés Lire aussi Anne Tercinet : « Entreprises et consommateurs victimes d’abus de position dominante demanderont réparation des préjudices subis »

Mais beaucoup regrettent l’impact financier limité de ces procédures et leur lenteur : ouvertes en 2010 pour Google, elles sont toujours en appel. « Vous arrivez après la bataille et les concurrents ont disparu », déplore François Lévêque, professeur d’économie à Mines ParisTech et auteur des Habits neufs de la concurrence (Odile Jacob, 2017).

Mi-novembre, 135 entreprises du voyage, de l’hôtellerie ou de l’emploi ont écrit à Bruxelles pour se plaindre du « favoritisme » toujours pratiqué par Google. « Son comparateur de vols est de plus en plus mis en avant sur son moteur de recherche, comme l’était Google Shopping », s’alarme Guillaume Rostand, directeur général du comparateur Liligo. L’américain BlueMail, membre d’une coalition d’applications dénonçant un traitement « déloyal » d’Apple, a porté plainte aux Etats-Unis mais « cela prendra des années », note sa direction. D’où « l’espoir » placé dans la régulation européenne.

Fin novembre, un rapport de la Cour des comptes européenne sur la concurrence a conclu que la Commission devait « agir de façon plus proactive ». Un vent de réforme souffle. « Pendant vingt ans, on a oublié que la concurrence n’est pas quelque chose d’immanent où le politique ne peut pas mettre son nez », regrette M. Lévêque. L’antitrust était plus « offensif » jusqu’en 1980, notamment aux Etats-Unis, rappelle-t-il.

Le démantèlement est-il possible ?

« Break them up ! » L’idée de « casser » les GAFA a émergé début 2019 à la faveur de la campagne pour l’investiture démocrate de la sénatrice américaine Elizabeth Warren. Elle rappelait les démantèlements de la Standard Oil, en 1911, ou d’AT&T, en 1982. Mais depuis, beaucoup ont souligné qu’une telle séparation structurelle serait délicate, pour des raisons juridiques et pratiques. Article réservé à nos abonnés Lire aussi Emmanuel Combe : « Face aux GAFA, les autorités antitrust ont un rôle essentiel pour s’assurer que la compétition reste ouverte »

Aujourd’hui, découper en morceaux Google, Amazon, Facebook ou Apple reste envisagé dans un récent rapport des démocrates de la chambre des représentants américains. Mais Joe Biden voudra-t-il démembrer de tels poids lourds de l’économie, en pleine guerre froide technologique avec la Chine ?

INFOGRAPHIE LE MONDE

En Europe, l’idée « n’est pas un tabou », a répété Thierry Breton, le commissaire au marché intérieur. Elle figurera parmi les sanctions prévues par le Digital Markets Act, en cas de manquements répétés. Mais pour faire pression, « c’est important de la garder comme menace ultime », estime M. O, qui dit préférer, au « break them up », le « break them open » : « ouvrir » les plates-formes à la concurrence.

Peut-on réformer les outils de la concurrence ?

Pour avancer, Mme Vestager veut créer dans le DMA un « nouvel outil de concurrence ». Il permettrait de s’autosaisir d’un sujet sans attendre qu’une entreprise lésée porte plainte. « Cela nous permettrait de mener des enquêtes sur des marchés numériques, et d’intervenir en imposant des remèdes », a expliqué la commissaire, le 8 octobre à la Conférence Fordham. L’outil est déjà utilisé au Royaume-Uni. Article réservé à nos abonnés Lire aussi Thierry Breton : « Dans bien des cas, l’espace numérique est une zone de non-droit »

« Si un problème apparaissait sur un marché nouveau comme la blockchain, le cloud, les enceintes connectées ou l’Internet des objets, nous pourrions agir sans passer par l’adoption d’un règlement ou d’une directive », s’est réjouie Isabelle de Silva, la présidente de l’autorité de la concurrence, dans un entretien au Monde.

L’initiative suscite bien sûr une levée de boucliers des GAFA : « Il faudra peser les pour et les contre », afin d’éviter les « conséquences inattendues » pour l’innovation, écrit Apple. « Le droit de la concurrence répond déjà aux inquiétudes listées par la Commission », ajoute Facebook, accusant Bruxelles de vouloir « baisser les standards légaux de charge de la preuve ». L’entreprise demande, comme Google, des « garde-fous », contre des pouvoirs « discrétionnaires ». La riposte est d’autant plus vive que le « nouvel outil » va s’accompagner d’une autre mutation, plus importante, de la réglementation.

Peut-on réguler le numérique comme les télécoms ou l’énergie ?

« A chaque fois qu’un marché a des rendements croissants, il est difficile à réguler avec le droit de la concurrence classique et on entre généralement sur le terrain de la régulation sectorielle », explique Nicolas Colin, ancien inspecteur des finances et cofondateur de The Family, un « accompagnateur de start-up ». C’est le cas dans l’énergie ou les télécoms, où les prix sont régulés et où France Telecom a dû partager son réseau. « C’est beaucoup plus directif. Et ça fonctionne bien avec des secteurs isolés, note M. Colin. Face au numérique, plus foisonnant, les autorités sont un peu démunies. Donc, elles cherchent un entre-deux. » Article réservé à nos abonnés Lire aussi « Les solutions existent pour construire un Web décentralisé et démocratique dans le monde de l’après-Covid-19 »

En plus des sanctions a posteriori, M. Breton veut ainsi créer des règles a priori, appelées « ex ante » : « Nous nous dotons pour la première fois de pouvoirs d’intervention préventifs et instantanés », a-t-il expliqué au Point. Le DMA fixera, pour les plates-formes numériques « structurantes », des obligations et une « liste noire » de pratiques interdites, en général ou au cas par cas. « Oui, vous devriez rendre certaines données accessibles aux entreprises qui utilisent votre plate-forme. Non, vous ne devriez pas favoriser vos propres services au détriment de ceux des autres », a explicité Mme Vestager.

La préinstallation d’applications sur smartphones pourrait aussi être encadrée. Et les géants du Web, forcés d’assurer une « interopérabilité » permettant la migration vers un service concurrent. Ils devront aussi notifier à la Commission tout rachat d’entreprise. Côté e-commerce, Cédric O espère une séparation fonctionnelle entre les activités de vendeur et de place de marché pratiquées par Amazon, sur le modèle des « murailles de Chine » limitant la communication entre les services d’une banque. Enfin, le Digital Services Act renforcera les responsabilités des plates-formes sur la contrefaçon. Article réservé à nos abonnés Lire aussi Comment l’Europe tente d’enrayer la fuite de ses données

Ces règles ex ante attirent aussi de vives critiques. Les GAFA y voient un risque de doublon avec le « nouvel outil de concurrence ». Et contestent déjà les critères de définition d’une « plate-forme structurante » : ils sont « inacceptablement vagues », selon Facebook. Les GAFA notent aussi que des entreprises européennes comme Booking.com seront concernées. Sur le fond, Google assure qu’encadrer le « favoritisme » empêcherait beaucoup d’usages utiles, comme la localisation d’un commerce grâce à Google Maps sur Google.com. Quant au partage de données et à l’interopérabilité, ils poseraient des défis techniques et juridiques.

Faut-il créer un régulateur européen ?

Malgré ces réticences, certains veulent aller plus loin qu’une liste noire assortie de sanctions. « Il faut créer un vrai régulateur européen. C’est ce qu’on a fait pour le secteur bancaire après la crise financière de 2008 », explique Mme Toledano. Le but : créer un « rapport de force » et une « supervision continue », avec des moyens importants. Mais ce point n’est pas clarifié : la supervision du DMA pourrait être confiée à la direction de la concurrence de Mme Vestager, en coordination avec les autorités de concurrence nationales. Article réservé à nos abonnés Lire aussi Les GAFA, des champions de la tech qui ne connaissent pas ou peu la crise

Certes institutionnel, le point est crucial, selon Sébastien Soriano, président de l’Arcep, le régulateur des télécoms : « Il y a un risque qu’on ne fasse que limiter la casse de la domination des GAFA, tout en la validant. Le DMA est trop centré sur la direction de la concurrence et les autorités nationales. Or, leur ADN n’est pas d’être des architectes d’un paysage concurrentiel. » Un « régulateur » pourrait trancher des différends ou édicter des règles techniques pour l’interopérabilité, plaide M. Soriano.

Pour les entreprises concernées, l’épreuve qui s’annonce est majeure. Mais pour les autorités politiques et les instances de régulation, elle est aussi déterminante. Les débats promettent d’être longs : environ un an et demi pour l’adoption du DMA et du DSA avec les Etats membres et le Parlement européen, puis un an pour leur entrée en vigueur, probablement en 2023. Sans oublier, entre-temps, la reprise des discussions aux Etats-Unis… « Le 15 décembre, ce n’est que le début », sourit un acteur du secteur.