Les institutions internationales comptent encore pour les États-Unis

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Les institutions internationales comptent encore pour les États-Unis

Nov 9, 2020 Joseph S. Nye, Jr.

CAMBRIDGE – Malgré le mépris où Donald Trump a tenu les institutions internationales, sa présidence a rappelé l’importance pour le monde de leur efficacité et de leur résilience. Les autres pays ont profité des institutions multilatérales créées après 1945 aux dépens des États-Unis, tel était l’un des thèmes de la campagne électorale de Trump, en 2016. Ce sur quoi reposait ses suffrages populistes allait certes bien au-delà de la politique étrangère, mais Trump a su tirer parti des ressentiments à l’intérieur en imputant la responsabilité les problèmes économiques à de « mauvais » accords commerciaux conclus avec des pays comme le Mexique ou la Chine et à la concurrence des immigrants dans l’emploi. On faisait endosser à l’ordre international libéral né après 1945 le rôle du méchant.

Comme je le montre dans mon livre Do Morals Matter? Presidents and Foreign Policy from FDR to Trump (« La morale compte-t-elle ? les présidents [des États-Unis] et la politique étrangère, de Franklin Delano Roosevelt à Trump », non traduit), les présidents américains ne furent jamais de parfaits libéraux à l’égard des institutions multilatérales. Le soutien de Dwight Eisenhower aux opérations clandestines menées en Iran et au Guatemala et celui de John F. Kennedy à celle qui fut tentée à Cuba sont contraires à une lecture rigoureuse de la Charte des Nations Unies. Richard Nixon a brisé les règles des institutions économiques nées des accords de Bretton Woods et relevé, contre nos alliés, les droits de douane en 1971. Ronald Reagan a ignoré un arrêt de la Cour internationale de justice déclarant contraire au droit la pose de mines dans les ports nicaraguayens. Bill Clinton a bombardé la Serbie sans disposer d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies. Avant 2016, néanmoins, les présidents américains ont soutenu dans la plupart des cas les institutions internationales et cherché à les étendre, qu’il se soit agi du Traité de non-prolifération nucléaire lors de la présidence de Lyndon B. Johnson, des accords sur la limitation des armements stratégique lors de la présidence de Richard Nixon, de l’accord de Rio de Janeiro sur le changement climatique lors de la présidence de George H. W. Bush, du nouveau cycle de négociations à l’Organisation mondiale du commerce ou de l’extension du régime de contrôle de la technologie des missiles lors la présidence de Bill Clinton, ou encore de l’accord de Paris sur le climat lors de la présidence de Barack Obama. Le choix d’une attitude globalement critique envers les institutions multilatérales comme guide de la politique étrangère n’intervient pas avant l’administration Trump. En 2018, le secrétaire d’État Mike Pompeo a déclaré que depuis la fin de la guerre froide quelque trente ans auparavant, l’ordre international avait profité des États-Unis et regretté que « le multilatéralisme [soit] désormais considéré comme une fin en soi » au prétexte que « plus nous signons de traités, plus nous sommes censés être en sécurité » et « plus de fonctionnaires [internationaux] nous avons, mieux le travail est fait ». L’administration Trump a adopté une approche transactionnelle étroite des institutions et s’est retirée de l’accord de Paris sur le climat ainsi que de l’Organisation mondiale de la santé.Les institutions n’ont pas de pouvoirs magiques ; elles créent en revanche de précieux modèles de comportement. Les institutions multilatérales sont plus que des organisations officielles, qui parfois s’ossifient et ont besoin d’être réformées ou abandonnées. Plus important encore est l’ensemble de règles, de normes, de réseaux et d’attentes qui crée une répartition sociale des rôles, lesquels comportent des obligations morales. Une famille, par exemple, n’est pas une organisation, mais c’est une institution sociale qui assigne aux parents un rôle comprenant des obligations morales envers les intérêts de leurs enfants sur le long terme. Les réalistes affirment que la politique internationale est le règne de l’anarchie et par conséquent un jeu à somme nulle : je gagne ce que tu perds et vice-versa. Dans les années 1980, pourtant, le politologue Robert Axelrod a utilisé des tournois d’ordinateurs pour montrer que des jeux avec une incitation rationnelle à tricher lorsqu’on ne joue qu’une seule fois peuvent muter lorsqu’est créée l’attente d’une relation permanente. La réciprocité et le « donnant-donnant » s’avèrent les meilleures stratégies à long terme. En augmentant ce qu’Axelrod nomme « l’ombre du futur projetée sur le présent », les cadres internationaux et les institutions internationales encouragent la coopération avec des conséquences en termes d’action politique qui vont au-delà d’une seule transaction effectuée une fois pour toutes. Subscribe to Project Syndicate

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Certes, les institutions peuvent parfois perdre leur valeur et leur légitimité. L’administration Trump affirme que des institutions comme l’OMC ont « gullivérisé » les États-Unis : les Lilliputiens ont utilisé les rets des institutions multilatérales pour dissuader le géant américain d’employer la puissance qui aurait été la sienne lors de négociations bilatérales. En renégociant différents accords commerciaux sans se soucier de fragiliser l’OMC et les alliés des États-Unis, l’administration Trump montrait que l’Amérique, parce qu’elle était le pays le plus puissant du monde, pouvait rompre ces entraves et renforcer son pouvoir de négociation à court terme. Mais les États-Unis peuvent aussi utiliser ces institutions pour contraindre les autres pays à entretenir les biens publics mondiaux où résident leurs propres intérêts dans le long terme, mais aussi ceux des autres pays. Alors que le secrétaire d’État de Reagan, George Shultz, comparait la politique étrangère des États-Unis au travail patient d’un jardinier, la conception que Trump se fait de la politique s’appuie sur une compréhension très différente de la façon dont le pouvoir doit être exercé. Pour employer une autre métaphore, Trump se plaint des passagers clandestins, mais ce sont les États-Unis qui peuvent conduire l’autobus.En ce siècle d’interdépendance transnationale, l’isolement n’est pas possible, et jouer le nationalisme contre la mondialisation, c’est proposer un faux choix. Un virus, pas plus qu’un atome de carbone, ne respecte les frontières politiques. Nous devons apprendre comment intégrer enjeux mondiaux et identité nationale, fût-elle forte. Comme le note l’historien Yuval Hariri : « Qu’on soit d’accord ou non, l’humanité fait face aujourd’hui à trois problèmes communs qui se jouent des frontières et ne peuvent être résolus que par une coopération mondiale : un conflit nucléaire, le dérèglement climatique et les bouleversements provoqués par l’accélération technologique. »Les États-Unis ont besoin de partenariats à plusieurs niveaux avec les autres pays. Les partenaires étrangers aident quand ils le veulent bien, et leur bonne volonté ne dépend pas que de la puissance militaire et économique – hard power – mais aussi de la puissance d’attraction – soft power – fondée sur une culture où chacun a sa place, sur les valeurs de la démocratie libérale, et sur des politiques globalement perçues comme légitimes. Un « respect décent » jeffersonien envers l’humanité et le recours à des institutions qui encouragent la réciprocité et parviennent à porter « l’ombre du futur projetée sur le présent » seront deux éléments essentiels au succès de la politique étrangère des États-Unis. Comme l’a justement dit Henry Kissinger, l’ordre du monde dépend de la capacité d’un État qui en assume la direction à combiner la puissance et la légitimité. À cette fin, les institutions internationales sont indispensables. Désormais moins prépondérants, confrontés à un monde plus complexe, les États-Unis doivent coopérer avec les autres pays, et user de leur soft power pour cimenter la coopération. L’Amérique devra exercer son pouvoir avec les autres aussi bien que sur eux. Le succès de la politique étrangère de Joe Biden dépendra de la vitesse à laquelle nous pourrons réapprendre ces enseignements que nous dispensent les institutions multilatérales. Traduit de l’anglais par François Boisivon