Le Plan de relance européen discuté (Le Monde)

Un plan de relance pour dessiner une autre Europe

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Publié aujourd’hui à 03h57, mis à jour à 06h30 Enquête

L’histoire retiendra peut-être que la pandémie du Covid-19 aura permis à une Europe à bout de souffle de se réinventer. Affaiblie par une succession de crises – en dix ans, elle a dû affronter celles de la zone euro, des migrants ou encore du Brexit –, elle pourrait sortir de la pire récession qu’elle ait eue à connaître depuis un siècle en étant plus fédéraliste, plus intégrée et plus solidaire.

Les Britanniques ne sont plus là pour s’y opposer. L’Allemagne d’Angela Merkel n’y a jamais été aussi prête et s’est alliée à Paris pour en défendre la nécessité. Bien sûr, les résistances restent nombreuses dans le nord du Vieux Continent, mais elles n’ont pas découragé la Commission de concocter un plan de relance à 750 milliards d’euros, qui pose les jalons d’une nouvelle construction européenne. « C’est le moment de l’Europe », martèle sa présidente, Ursula von der Leyen.

Vendredi 19 juin, les dirigeants européens commenceront d’en débattre, avant un autre sommet en juillet. Le rendez-vous ne suffira pas à venir à bout de la discussion, mais il permettra d’évaluer les rapports de force en présence. D’autant qu’elle concernera aussi le budget de l’Union européenne (UE) de quelque 1 100 milliards d’euros pour la période 2021-2027, que le plan de relance doit abonder.

Il faut donc s’attendre à un gigantesque marchandage entre Européens. Les « frugaux » – Autriche, Pays-Bas, Danemark, Suède –, attachés à l’orthodoxie budgétaire et opposés à une Europe plus intégrée, ne baisseront pas les armes sans contrepartie lourde. Les pays du Sud, les plus affectés par la crise actuelle – Italie en tête –, brandiront la menace d’une explosion de l’Europe. Leurs partenaires de l’Est veilleront à ne pas être sacrifiés dans cette affaire. Et la France et l’Allemagne tenteront de jouer les arbitres, sans s’arc-bouter sur leurs opinions.

En réalité, le virus a déjà transformé l’Europe, et libéré des centaines de milliards d’euros qui ont vocation à réanimer une économie comateuse. Ainsi, la Commission, qui a suspendu le pacte de stabilité et aménagé le régime d’aides d’Etat, incite les Etats membres à dépenser sans compter. Qui plus est, les Vingt-Sept sont déjà convenus d’un premier paquet de mesures d’urgence, à hauteur de 540 milliards d’euros. Lequel vient compléter l’effort sans précédent de la Banque centrale européenne, qui s’est engagée à injecter 1 700 milliards d’euros dans l’économie européenne.

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Mais il est vite apparu que ces dispositifs ne suffiraient pas face à l’ampleur de la crise. Et qu’ils ne permettaient pas non plus de répondre à la hausse des divergences entre les Vingt-Sept, et, avec elles, au risque de dislocation du marché unique et d’explosion de la zone euro. Car les pays les plus touchés par le virus – l’Italie, l’Espagne mais aussi la France – sont aussi ceux qui ont le moins de marge de manœuvre budgétaire.

Les Vingt-Sept ont donc demandé à la Commission de réfléchir à une solution plus massive et plus solidaire qui permettrait de limiter la fragmentation à l’œuvre en Europe. Le 27 mai, Ursula von der Leyen a donc présenté un plan de relance qui, à bien des égards, pourrait changer l’Europe. Si tous parviennent à s’accorder sur cinq points-clés.

1) Une dette commune

Première révolution en puissance : pour se procurer les 750 milliards d’euros qu’elle prévoit d’affecter à la relance européenne, la Commission (dont le triple A lui assure des conditions de financement très intéressantes) propose de s’endetter au nom des Vingt-Sept.

La Commission a déjà émis de la dette, mais ses immersions sur les marchés sont toujours restées limitées. « Tous les Etats s’endettent quand cela est nécessaire. Il n’y a aucune raison que l’Union européenne ne puisse pas le faire », commente-t-on à l’Elysée. Sauf que l’Union européenne n’est pas un Etat et que les traités l’obligent à présenter un budget à l’équilibre. Cela dit, si les Vingt-Sept le souhaitent, et si leurs Parlements suivent, elle peut se soustraire à cette règle.

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Jusqu’ici, l’Allemagne, en chef de file d’une Europe du Nord opposée à tout projet fédéraliste, avait toujours exclu de donner à la Commission une autonomie budgétaire digne de ce nom. Mais, face à l’ampleur de la crise et aux dangers qu’elle fait courir à l’Europe, Berlin a changé de pied. Quant à La Haye, Vienne, Stockholm et Copenhague, même s’ils s’en défendent, leur opposition à une mutualisation de la dette est nettement moins vigoureuse qu’elle n’a pu l’être. C’est désormais plus sur le montant de l’enveloppe globale, trop élevé à leur goût, qu’ils se battent. « Personne ne doute plus que l’émission d’une dette [commune] soit nécessaire », a fait valoir le ministre italien des affaires européennes, Enzo Amendola, au site Euractiv, le 27 mai.

2) Des impôts européens

Qui dit emprunt dit remboursement. « Soit on augmente les contributions nationales des Vingt-Sept, soit on réduit les dépenses européennes, soit on trouve des « ressources propres » à l’Europe, ce qui est ma solution préférée », a résumé Ursula von der Leyen. En clair, la Commission lèverait des impôts – elle le fait dans quelques rares cas et pour de très faibles montants – et un pan du budget européen ne dépendrait plus des Etats.

La Commission évoque ainsi la création d’une taxe numérique, la hausse des recettes générées par les droits d’émission de CO2, l’instauration d’un prélèvement sur les plastiques non réutilisables, la mise en place d’un impôt sur les grandes entreprises ou encore un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. « Le fait que l’UE puisse être identifiée par des taxes communes (…) est une avancée démocratique. Il va falloir aller au bout des réformes que nous initions. Cela n’a pas été le cas lors de la création de la zone euro, quand on a lancé la monnaie unique sans se préoccuper de la nécessaire coordination des politiques budgétaires », a déclaré Michel Barnier, le négociateur en chef du Brexit pour l’Europe, au Figaro, le 5 juin.

Une révolution, là aussi, sur le chemin d’une Europe plus fédérale, mais à laquelle l’Allemagne n’est pas encore prête. Mais, après tout, les Vingt-Sept peuvent décider de prendre le temps, puisque la Commission ne commencerait à rembourser son emprunt qu’en 2028.

3) La solidarité par la subvention

Un autre sujet divise les Européens : la manière dont la Commission compte utiliser, par le canal du budget communautaire, les 750 milliards d’euros de son plan de relance. Et, plus particulièrement, la ventilation entre ce qu’elle souhaite prêter aux Etats membres – Rome ou Madrid trouveront là le moyen de s’endetter à de meilleures conditions qu’en allant seuls sur les marchés, mais ils devront rembourser ces sommes – et ce qu’elle désire leur donner, et qui sera donc remboursé par l’ensemble des Européens.

Pour l’heure, la Commission privilégie les subventions – elle prévoit de prêter 250 milliards et de transférer 500 milliards d’euros – afin d’atténuer ces fractures que la pandémie a accrues et de rendre l’Europe plus solidaire. Il y a encore un mois, cette ébauche d’une union de transferts qu’elle propose était inimaginable. Notamment à Berlin, mais Angela Merkel a su changer d’avis « pour assurer la survie de la zone euro », a déclaré Bruno Le Maire au Monde le 30 mai.

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Reste à convaincre les quatre « frugaux », qui renvoient les pays dont les comptes publics sont dégradés à leur propre responsabilité. En réalité, ils ne sont pas tous sur la même longueur d’onde et savent que leur position sera difficile à tenir. Mais les débats seront vifs, à n’en pas douter, et ils sauront monnayer leurs concessions.

Il faudra aussi composer avec une partie de l’Europe de l’Est, qui redoute d’être sacrifiée au profit de ses partenaires du Sud. La Commission a réservé à chacun des Vingt-Sept une enveloppe (82 milliards d’euros de subventions pour l’Italie, 77 milliards pour l’Espagne, 39 milliards pour la France, 38 milliards pour la Pologne, 29 milliards pour l’Allemagne…). Pour l’heure, Varsovie s’en tire bien, mais d’autres, dont la Hongrie et la République tchèque, ont déjà fait savoir qu’ils voulaient plus. « Les pays de l’Est n’ont pas compris que l’Union n’est pas qu’un endroit pour maximiser leur retour financier », s’agace un diplomate.

4) Des aides sous condition

Afin de donner des gages au nord de l’Europe, Allemagne comprise, la Commission a prévu que les pays bénéficiaires du plan de relance présentent au préalable un programme de réformes jusqu’en 2024, que l’exécutif européen ainsi que les Etats membres valideront. L’octroi des aides se fera par tranche et sera réexaminé chaque année. Ainsi, cet argent « n’est pas fait pour financer (…) les dépenses de fonctionnement des Etats membres », explique M. Le Maire.

Par le biais de cette conditionnalité, les « frugaux », très attachés à la discipline budgétaire, essaieront de contraindre les pays bénéficiaires des aides communautaires à mieux gérer leurs comptes publics. Au risque de faire resurgir cette fracture nord-sud qui a failli faire imploser l’Europe il y a dix ans et dont on a vu des réminiscences fin mars, quand les Vingt-Sept se sont déchirés avant de s’entendre sur les premières mesures d’urgence face à la pandémie. « Le microbe est de retour », s’était alarmé, le 28 mars, l’ancien président de la Commission Jacques Delors.

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« Il n’est pas question que ces aides soient conditionnées à une série de réformes qui ressembleraient à un programme macroéconomique, comme cela a été le cas lors de la crise grecque. C’est un plan de relance, pas d’économies ! », rétorque-t-on à Bercy. Certes, mais, comme le répète souvent Eric Mamer, le porte-parole de la Commission, « le diable est dans le détail », et la bataille s’annonce rude.

5) Une politique industrielle

Le plan de relance de la Commission, que Mme von der Leyen veut « géopolitique », porte en germe une autre ambition : jeter les bases d’une politique industrielle, pour une Europe plus souveraine, dans un monde dominé par la Chine et les Etats-Unis.

Longtemps, cette thématique était inaudible à Bruxelles, entre une Allemagne à l’industrie ultrapuissante, un Royaume-Uni viscéralement opposé à toute ingérence communautaire, et nombre de petits pays qui craignaient qu’elle ne privilégie d’abord et avant tout les grands pays de l’Union. Ces dernières années, les choses ont commencé à bouger, et Paris n’était plus seul à parler de la nécessité de créer des « champions européens ». La crise a exposé au grand jour certaines vulnérabilités européennes, dans la santé par exemple. Ce pourrait être l’occasion, là aussi, de lancer une révolution.

La Commission, qui compte peser dans les choix d’investissements, publics comme privés, que son plan de relance permettra de financer, a prévu d’intervenir à plusieurs niveaux. Aux Etats membres qui demanderont de l’aide, elle réclamera un plan d’investissements, à côté du programme de réformes, qui devra lui aussi être agréé par l’exécutif et les Etats membres. Il devra être compatible avec les priorités de Mme von der Leyen – Green Deal, transition numérique, résilience. « Il y aura forcément des éléments industriels dans ces plans. Ce mécanisme, s’il est bien utilisé, permettra à la Commission de coordonner les plans des Vingt-Sept et d’éviter par exemple qu’on fasse tous la même chose », commente un diplomate.

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Par ailleurs, la Commission souhaite soutenir le secteur privé, en apportant des garanties à des établissements financiers comme la Banque européenne d’investissement. Avec deux objectifs : d’une part, aider des entreprises qui étaient viables avant la crise et, d’autre part, susciter des investissements en capital dans des entreprises œuvrant dans des secteurs jugés « stratégiques ». Comme l’espace et la défense, la santé, l’intelligence artificielle ou encore l’hydrogène propre.

Grand emprunt commun, solidarité renforcée, autonomie budgétaire, politique industrielle européenne… pour surmonter cette crise sans précédent, le plan de relance de la Commission ouvre des chantiers inédits, auxquels les Vingt-Sept, dont l’unanimité est requise, ne sont pas encore tous prêts. Le 27 mai, en présentant son plan, Ursula von der Leyen les a implorés : « Mettons de côté les vieux préjugés ! »

Virginie Malingre Bruxelles, bureau européen