Quelle fiscalité optimale pour le capital (A.Trannoy dans le Monde) ?

Un premier article qui revient sur le fait que la diversité des objectifs associés à la fiscalité peut soulever des dilemmes. Faut-il notamment choisir entre un impôt qui stimule l’activité des entreprises (donc plutôt bas) ou un impôt qui permet la redistribution et la réduction des inégalités (plutôt élevé et progressif) ?

Le second article est un entretien avec A.Trannoy qui revient sur le concept de fiscalité optimale : comment déterminer l’impôt sur le capital qui permet de réduire les inégalités sans réduire les performances des entreprises ? Trannoy évoque le cas suédois.

Capital, l’impôt impossible ?

Les experts en conviennent : la fiscalité sur le patrimoine et ses revenus a perdu de vue ses objectifs d’équité et d’efficacité. Pour la première fois, deux des principaux candidats à l’élection présidentielle, François Fillon et Emmanuel Macron, proposent des réformes radicales
Un tabou vieux de trente ans est en train de tomber. Depuis la défaite de Jacques Chirac à l’élection présidentielle de 1988, attribuée à la suppression de l’impôt sur les grandes fortunes en 1986, aucun candidat n’avait osé proposer l’abolition de l’ISF, cet impôt restauré en 1988, érigé au rang de  » symbole du pacte républicain  » par Martine Aubry, et auquel deux tiers des Français se disent attachés. Même Nicolas Sarkozy, qui, en 2007, voulait incarner une droite décomplexée, n’avait pas sauté le pas ; tout au plus l’avait-il atténué. Or voilà qu’en 2017 deux candidats parmi les favoris proposent, l’un, François Fillon, sa mort, l’autre, Emmanuel Macron, son maintien pour les seuls biens immobiliers. Que s’est-il donc passé ?

L’affaire est loin d’être anecdotique, tant la fiscalité sur le patrimoine des ménages lui-même (ISF, droits de succession) ou sur les revenus qu’il génère (dividendes, plus-values, intérêts) est au cœur du projet politique des candidats. Veulent-ils lutter contre les inégalités, comme Benoît Hamon et Jean-Luc Mélenchon ? Ce sera par un ISF plus progressif. Préserver l’actionnariat familial des entreprises, comme le proposent François Fillon et Marine Le Pen ? Ce sera par un sursis des droits de succession sur les PME pour le premier, ou par une exonération des plus-values pour la seconde. Relancer la machine économique en attirant les investisseurs sur le territoire et en orientant l’épargne vers le capital productif, comme le défendent François Fillon et Emmanuel Macron ? Outre l’abolition de l’ISF sur l’épargne financière, les deux proposent le retour à une taxation des revenus financiers à 30 % et la suppression d’une partie des niches fiscales.

La taxation du patrimoine des ménages est au cœur d’un conflit d’objectifs entre équité sociale d’une part et efficacité économique de l’autre. Mais, d’abord, pourquoi taxe-t-on le capital, alors qu’en principe seuls les revenus génèrent une capacité à payer l’impôt ? Le législateur considère que la simple détention d’un patrimoine peut constituer une capacité contributive. Posséder son logement permet de dégager des revenus qui auraient servi à payer un loyer. Mais, au-delà, rappelle l’ancien directeur de la législation fiscale Michel Taly, aujourd’hui avocat fiscaliste, qui a publié Les Coulisses de la politique fiscale (PUF, 2016),  » la taxation du patrimoine vise à lutter contre les inégalités liées à l’héritage et aux donations, à lutter contre la fraude de ceux qui sous-déclarent leurs revenus, et à inciter à exploiter le patrimoine pour le rendre productif. Taxer un habitat dégradé de centre-ville à sa valeur vénale, qui exprime son potentiel, pousse à l’utilisation optimale de ce bien pour la société « .

 » au nom de la justice sociale « 
Ainsi, comme tout impôt, la taxation du patrimoine répond à trois finalités : rendement, efficacité et équité. Dans un équilibre instable, dans la mesure où la fiscalité du capital est de plus en plus utilisée comme outil d’incitation des politiques publiques, en faveur du logement, de l’épargne retraite, de l’actionnariat salarié, des start-up et PME, etc.

En fait, même si l’équité a toujours été mise en avant pour justifier chaque ponction additionnelle sur le capital, le rendement a toujours été le premier objectif des gouvernements successifs.  » Sous les majorités de gauche comme de droite, tout le monde s’est tourné vers le patrimoine des ménages pour trouver des recettes, à commencer par les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine, qui, en vingt ans, ont explosé, passant de 3,9 % à 15,5 % aujourd’hui « , développe le président (LR) de la commission des finances à l’Assemblée nationale, Gilles Carrez.

Avec un résultat spectaculaire : entre 1995 et 2014, les prélèvements sur le patrimoine des ménages sont passés, en euros courants, de 40 à 110 milliards d’euros, selon les données d’Eurostat, soit de 3,3 % à 5,2 % du PIB, augmentant plus encore que l’impôt sur les sociétés, qui génère moitié moins de recettes.  » En fait, résume l’économiste à l’OFCE Vincent Touzé, on a d’abord pris l’argent là où il se trouve.  » Paradoxe :  » Entre 2008 et 2014, les impôts sur le capital des ménages ont augmenté de 30 %, alors que leurs revenus du capital ont diminué d’un peu plus de 10 % « ,relève Michel Didier dans L’Impôt sur le capital au XXIe siècle (Economica, 2016).

En 2012, François Hollande gagnait la présidentielle sur  » l’alignement de la fiscalité du capital sur celle du travail au nom de la justice sociale « . Une réponse aux aspirations populaires à  » faire payer le capital « , assimilé hâtivement à  » la finance irresponsable  » de la crise des subprimes. Et un positionnement face à son adversaire, Nicolas Sarkozy, le  » candidat des riches « , celui du bouclier fiscal et des chèques du Trésor reversés aux milliardaires français. Une fois élu, François Hollande fit ce qu’il avait promis, en taxant au barème de l’impôt sur le revenu tous les revenus du capital. Même s’il dut faire rapidement marche arrière sur l’imposition des plus-values, après le coup de gueule des  » pigeons « . Ce faisant, avec des prélèvements sociaux de 15,5 % contre 8,5 % sur les salaires, il porta les taux marginaux d’imposition des revenus du capital au plus haut niveau d’Europe derrière le Luxembourg : jusqu’à 62 %, contre 57,5 % sur les revenus d’activité.

Pour quels résultats ? Il est possible que cela ait contribué à réduire légèrement les inégalités de patrimoine en France entre 2010 et 2015, comme l’a relevé l’Insee. Même si 5 % des ménages les mieux dotés disposent à eux seuls de 33 % du patrimoine, la part détenue par les 1 % les plus riches a reculé de 17,5 % à 16 %. Le mouvement de concentration du capital dans quelques mains semble stoppé. Mais au profit de qui ? Car, dans le même temps, les pauvres se sont appauvris : le patrimoine moyen des 10 % des ménages les moins dotés a chuté de 30 %, et plus encore pour les plus pauvres.

En fait, l’effet du durcissement de l’impôt sur le patrimoine n’a pas été celui annoncé. L’ISF, d’abord, n’a pas tant que cela gêné les milliardaires – seulement les millionnaires. L’exonération des biens professionnels de l’ISF permet en effet aux actionnaires qui contrôlent plus de 25 % de leur entreprise de limiter, voire d’échapper, à l’ISF.  » Quant au plafonnement des impôts à 75 % des revenus distribués, qui a été ajusté par François Hollande pour permettre des déductions illimitées, il permet aux plus riches contribuables de contourner l’impôt en ne se distribuant que ce dont ils ont besoin pour vivre, et en capitalisant l’essentiel dans leur holding familiale « , explique Michel Taly. En 2015, les cinquante premières fortunes de France ont ainsi pu réduire de 90 % le montant de leur ISF, comme l’a révélé Le Canard enchaîné, soit une économie globale de près de 200 millions d’euros. Sachant que onze d’entre elles n’ont rien payé, et que seuls huit se sont acquittées d’un impôt sur la fortune de plus de 1 million d’euros.

L’ISF,  » un marqueur de gauche « 
Si l’équité de l’ISF est très relative, son efficacité l’est encore plus. Non parce qu’il ferait fuir massivement les forces vives du pays : sur les 343 000 contribuables assujettis à l’ISF, on compte entre 600 et 800 départs chaque année, contre 100 à 300 retours, selon le rapport annuel de Bercy aux parlementaires.  » Les assujettis à l’ISF qui quittent la France sont essentiellement de riches retraités qui ne peuvent plus exonérer leur patrimoine au titre des biens professionnels « , indique Michel Taly. Car pour les cadres supérieurs qui partent à la retraite avec des pensions inférieures à leurs revenus passés, le plafonnement à 75 % leur laisse des revenus net de 25 % de sommes déjà en recul. Au total, résume Michel Taly,  » le plafonnement de l’ISF en fonction des revenus est une aberration économique qui a fait perdre à l’impôt ses trois finalités : lutter contre les inégalités, lutter contre la fraude et inciter à l’allocation optimale des ressources. Désormais, la seule raison d’être de l’ISF est d’être un marqueur politique de gauche « .

Du côté de la taxation des revenus du capital, ce n’est guère mieux. L’effet des taux marginaux très élevés a été bien documenté par les économistes :  » La fiscalité forte sur les actifs risqués, qui diminue leur rendement espéré sans changer leur niveau de risque, décourage l’investissement productif « , explique Michel Didier, de CŒ-Rexecode. Aussi, pour qu’ils ne découragent pas l’épargne des Français, les majorités de droite comme de gauche ont multiplié les niches fiscales, ces plus de 150 mécanismes de plafonnement, d’abattement, d’allégement et autres  » modalités de l’impôt  » qui ont réduit l’addition fiscale de quelque 10 milliards d’euros, selon Michel Didier. Et limité le taux effectif d’imposition des revenus de l’épargne à environ 30 %, soit un niveau assez proche des taux proportionnels constatés chez nos voisins, entre 25 % et 30 %. Cela explique peut-être en partie que, malgré la baisse des rendements depuis vingt ans, les Français continuent à épargner massivement, à 14,5 % de leur revenu disponible, contre 13,1 % pour la zone euro.

Mais ce faisant, on se retrouve en présence d' » une sédimentation historique de régimes dérogatoires multiples qui reflètent les volontés politiques dominantes lorsqu’ils sont décidés, mais qui ne sont pas supprimés quand les priorités changent « , relève l’Observatoire de l’épargne. Car ces mesures ne sont jamais évaluées de manière indépendante, Bercy ne diffusant les statistiques fiscales qu’au compte-gouttes lors de la présentation du budget. Mais tous ceux qui, au Conseil des prélèvements obligatoires, au Conseil d’analyse économique, à l’Institut de l’entreprise, chez CŒ-Rexecode ou à l’OFCE, se sont penchés sur le sujet en conviennent : la rationalité sous-jacente de l’ensemble du système a été perdue de vue. Dit autrement, plus personne ne comprend la finalité d’une fiscalité qui n’est désormais ni équitable ni efficace. Le seul à avoir gardé l’œil sur sa cohérence est le Conseil constitutionnel, qui, régulièrement, recadre la créativité fiscale de nos élus.

Ce système a de surcroît alimenté une course hystérique à la défiscalisation, devenue, après le besoin de se loger, la première motivation des placements des Français. Pour preuve la résistance des encours de l’assurance-vie ou des livrets d’épargne, bien qu’ils ne rapportent plus rien. Cela a fait du patrimoine des Français un patrimoine de rentiers ayant fui tout risque, les actions cotées n’en représentant plus qu’une très faible part. L’inefficacité est là : l’épargne est abondante mais mal orientée, car finançant en priorité l’immobilier et la dette publique.

 » un choc pour le plein-emploi « 
Voilà pourquoi François Fillon et Emmanuel Macron en appellent à une révolution fiscale, qui s’accorde sur deux points : abolition de l’ISF sur les titres mobiliers et  » flat tax  » à 30 % sur les revenus du patrimoine. Pour le premier, il s’agit de  » créer un choc puissant pour le plein-emploi, pour engager la France très rapidement sur la voie du redressement « . Pour le second, de  » réorienter massivement l’épargne vers l’économie productive pour développer un nouveau modèle de croissance qui serve la mobilité sociale « . Deux conceptions somme toute assez proches.

Car, pour la première fois, la question change de priorité :  » Il y a, en France, une prise de conscience récente que la fiscalité du capital est si lourde qu’elle a fini par peser sur le dynamisme de l’économie, et que sans efficacité économique il n’y a pas d’équité sociale possible, car pas de créations d’emplois, pas de mobilité ni d’ascenseur social « , explique Michel Didier. Ce changement de logiciel sera-t-il durable ?

Valérie Segond

 » Un taux unique à 30 % est de nature à relancer l’investissement productif « 

Alain Trannoy, économiste spécialiste des questions d’inégalités, de taxation et de justice sociale, est directeur d’études à l’EHESS à Marseille. Il est l’auteur d’Il faut une révolution fiscale (Eyrolles, 2012).

Deux candidats à la présidentielle proposent de revenir à une fiscalité séparée pour les revenus du travail et ceux du capital, avec un prélèvement unique de 30 % sur ces derniers. Quelle lecture en faites-vous ?

L’alignement de la fiscalité du capital sur celle du travail sous ce quinquennat était inspiré par une volonté de réduire les inégalités. Mais il est trompeur de se fonder sur le barème des taux marginaux de l’impôt sur le revenu pour juger de la progressivité de cet impôt. Avec toutes les niches fiscales, l’impôt effectif maximal moyen par plage de revenus ne dépasse pas 30 %. Au-dessus de 9 millions de revenus par an, on ne paie pas plus de 20 % d’impôt sur le revenu en moyenne. L’alignement n’a pas non plus favorisé le retour à la croissance économique. La réforme fiscale doit chercher à élever le taux de croissance de notre économie dans un souci d’efficacité, sans sacrifier l’égalité.

Ce système providentiel existe-t-il ?

La Suède a trouvé dès 1991 une autre voie pour concilier progressivité de l’impôt et efficacité économique, avec un système à la fois simple et incitatif. Elle n’impose les revenus du capital qu’à hauteur de 30 %, quels qu’ils soient et avec fort peu de niches fiscales, tout en réduisant l’impôt sur les sociétés à 22 % – deux mesures qui ont encouragé l’investissement productif. L’écart moyen des taux de croissance entre la Suède et la France est en moyenne d’un point en faveur de la Suède depuis 2004. La Suède compense cette politique favorable à l’investissement productif par un impôt sur les revenus du travail beaucoup plus progressif qu’en France, avec un taux marginal de 57 % pour la tranche supérieure.

Cela a-t-il un sens économique de traiter différemment, sur le plan fiscal, le capital productif et la rente immobilière, comme le propose Emmanuel Macron ?

Oui, car ces deux investissements répondent à des logiques différentes. La rente foncière croît avec la rareté liée à la pression démographique et aux localisations recherchées : elle ne récompense ni l’effort ni l’inventivité d’un entrepreneur, quand la valeur d’une entreprise est avant tout le résultat des choix et des risques pris par ses actionnaires. Ce n’est pas tout : d’un côté, on a un facteur fixe que la taxation ne fait pas fuir – les terrains déjà construits ; de l’autre, des entreprises délocalisables et sensibles au niveau de l’impôt. Enfin, la France ne souffre pas tant d’une insuffisance d’immobilier sur son sol que d’une inadéquation de son outil productif à la demande mondiale qui lui est adressée – inadéquation due à de nombreux facteurs, dont la faiblesse de l’investissement. Simplifier la taxation des revenus du capital en retenant un taux unique à 30 % est de nature à relancer l’investissement productif.

Propos recueillis par V. Se.

 

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